Il Governo del Territorio. Viaggio fra le ultime, importanti, novità
In Lombardia il quadro normativo, inerente l’urbanistica e, in particolare, il “governo del territorio” si fonda principalmente sulla legge urbanistica regionale n. 51 del 15/04/1975, precorritrice di una serie d’innovazioni divenute, col tempo, patrimonio della cultura nazionale in materia.
Gli ultimi anni sono stati caratterizzati da diversi interventi legislativi che hanno innovato profondamente la disciplina urbanistico-edilizia. L’orientamento del legislatore è stato quello di procedere non attraverso una radicale riforma e riformulazione della legge generale, ma attraverso la promulgazione di leggi integrative al testo principale, tutte ispirate da un criterio di semplificazione e di decentramento.
L’attuazione di un modello più flessibile e più rispondente alle mutevoli esigenze di cambiamento e di sviluppo economico sociale è stato reso possibile dalla valutazione del modello proposto da alcune recenti legislazioni regionali (Toscana, Emilia-Romagna e Basilicata) e caratterizzato dalla suddivisione del piano urbanistico comunale in piano strategico e piano operativo.
In questi ultimi tempi, inoltre, è maturata sia a livello legislativo che a livello operativo la consapevolezza di operare nell’ambito delle politiche territoriali seguendo una chiara linea di tendenza che accentua la logica della programmazione rispetto a quella della pianificazione, come tradizionalmente intesa. Ne sono un chiaro esempio i “Programmi integrati di intervento” (P.I.I.) disciplinati dalla L.R. n. 9/1999 i quali, potendo anche costituire una variante agli strumenti urbanistici comunali, si stanno rivelando uno strumento particolarmente idoneo a collegare la pianificazione del territorio alle esigenze di sviluppo della società civile. Infatti, il ricorso a tale strumento, insieme ad altri strumenti di programmazione negoziata, consente di bilanciare le varie esigenze pubbliche e private che concorrono nell'uso del territorio, attenuando la storica contrappostone tra piano e progetto.
Altra legge importante è la L.R. 1/2000, che si fonda su principi fondamentali quali la partecipazione e l’auto-approvazione, rinnovando la procedura di approvazione del piano regolatore ed introducendo una nuova disciplina degli standard incentrata sul piano dei servizi. Si tratta di contenuti fortemente innovativi che, assieme alla nuova disciplina delle destinazioni d'uso parimenti introdotta dalla stessa legge, hanno contribuito significativamente a liberare la legislazione lombarda da vincoli e rigidità.
La nuova legge si ispira ed intende dare attuazione ad alcuni criteri fondamentali: sussidiarietà (attribuzione ai Comuni della generalità delle funzioni amministrative in materia di governo del territorio, inoltre vengono valorizzati ed ampliati i coinvolgimenti con il cittadino), sostenibilità (ambientale, sociale ed economica), partecipazione, dei cittadini nelle scelte di governo del territorio,ed infine, flessibilità, intesa come verifica e confronto tra i diversi strumenti urbanistici.
Con la nuova legge la pianificazione urbanistica si articolerà su tre livelli: il Piano di governo del territorio (PGT), il Piano territoriale provinciale (PTP). ed, infine, il Piano territoriale regionale (PTR).
A tal fine la legge individua, a supporto dell’attività di pianificazione, tre strumenti che si richiamano tra loro: il Sistema Informativo Territoriale, la Valutazione ambientale dei piani, in recepimento della direttiva 2001/42/CE, e l’Osservatorio permanente della programmazione territoriale, costituito dalla Regione con la partecipazione degli enti locali, avente compiti di monitoraggio delle dinamiche territoriali.
La riforma urbanistica si fonda su un nuovo strumento, il Piano di governo del territorio (P.G.T.), articolato in tre atti: il documento di piano, il piano dei servizi e il piano delle regole; dunque una pluralità di atti, a ciascuno dei quali si riconosce autonomia di gestione e previsione.
Il Documento di piano contiene gli elementi conoscitivi del territorio e le linee di sviluppo che l’amministrazione comunale intende perseguire, non ha effetti di conformazione della proprietà dei suoli e deve essere aggiornato con cadenza almeno quinquennale. Si configura come un atto con caratteri prevalentemente strategici e di regia della politica complessiva sul territorio, dunque molto di più di un piano urbanistico. Sotto questo profilo, il documento di piano “recupera” e valorizza ulteriormente le potenzialità espresse da un altro strumento positivamente sperimentato in questi ultimi anni, ossia il Documento di inquadramento previsto dalla legge regionale n. 9/1999 in materia di programmi integrati di intervento.
L’armonizzazione tra insediamenti e città pubblica e dei servizi viene affidata al Piano dei servizi. Si tratta di uno strumento già presente nell’ordinamento urbanistico per effetto della legge regionale n.1/2001 che lo configurava quale elaborato specifico del P.R.G., allegato alla relazione illustrativa. Nel nuovo modello di pianificazione proposto dalla presente legge il Piano dei servizi viene confermato e ulteriormente valorizzato, in particolare con l’esplicita previsione del necessario raccordo con la programmazione comunale delle opere pubbliche e delle infrastrutture.
Il Piano dei servizi, le cui previsioni hanno carattere prescrittivo e vincolante, non ha termini di validità, salvo che per i vincoli espropriativi che hanno efficacia quinquennale.
Gli aspetti regolamentativi e gli elementi di qualità della città costruita sono affidati ad una ulteriore e autonoma articolazione del P.G.T., ovvero il Piano delle regole, che ha valore prescrittivo, produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli ed ha validità indeterminata.
L’esame della disciplina del Piano di governo del territorio, nelle sue diverse articolazioni, mette in rilievo due grandi novità: il definitivo superamento del concetto di zone omogenee sancito dal D.M. n. 1444/1968 e l’introduzione di meccanismi di compensazione ed incentivazione urbanistica, con il duplice obiettivo di assicurare una maggiore equità e agevolare la realizzazione dei servizi e delle infrastrutture.
Il Documento di piano, infine, attiva i Piani attuativi comunali, rappresentati da tutti gli strumenti attuativi previsti dalla legislazione statale e regionale.
Per quanto riguarda il Piano territoriale provinciale la disciplina dettata dalla nuova legge sostituisce in toto la precedente contenuta nell’art. 3 della L.R. n. 1/2000, pur assumendo una sostanziale continuità con la stessa.
In particolare, i contenuti del Piano territoriale provinciale vengono ridefiniti secondo una triplice articolazione: per la parte di carattere programmatorio, per la parte inerente la tutela ambientale, l’assetto idrogeologico e la difesa del suolo e, infine, per la parte inerente la tutela paesistica. Viene confermata la possibilità che il Piano territoriale provinciale preveda indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovracomunale, se definiti come tali dai P.G.T. dei Comuni, mentre costituisce elemento di novità, rispetto alla vigente disciplina di cui alla L.R. n. 1/2000, la individuazione delle aree destinate all’agricoltura.
Nella nuova legge il Piano territoriale regionale si configura essenzialmente come strumento di programmazione e di conoscenza, mediante il quale la Regione potrà esprimere una vera politica di governo del territorio, lasciandosi alle spalle il ruolo di mero controllo delle scelte di pianificazione dei Comuni. In particolare, coerentemente con quanto previsto nel Programma regionale di sviluppo, il P.T.R. indica gli elementi essenziali del proprio assetto territoriale e definisce altresì, in coerenza con quest’ultimo, i criteri e gli indirizzi per la redazione degli atti di programmazione territoriale di Province e Comuni. Il P.T.R. può, inoltre, in relazione ad obiettivi prioritari di interesse regionale o sovraregionale, individuare previsioni, concernenti la realizzazione di infrastrutture, aventi efficacia di prevalenza immediata e diretta su ogni altro atto di programmazione/pianificazione, con l’eccezione dei parchi naturali e delle aree naturali protette.
Inoltre, allo scopo di conseguire il riequilibrio delle condizioni economico-sociali, il P.T.R. può individuare forme di compensazione economico-finanziaria a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di previsioni che limitano, ad esempio per ragioni di tutela ambientale, le possibilità di sviluppo.
Nel contesto della disciplina del Piano territoriale regionale, merita sottolineare l’introduzione di un nuovo strumento: il Piano territoriale regionale d’area.
Non si tratta, per la verità, di una novità assoluta, stante il precedente rappresentato dal Piano territoriale d’area Malpensa, approvato con la L.R. n. 10/1999, tuttavia per la prima volta viene normato in via generale tale strumento di pianificazione, pensato in riferimento ad aree vaste che siano complessivamente interessate da opere, interventi o utilizzazioni aventi rilevanza regionale o sovraregionale.
La nuova legge prevede disposizioni in materia di supporto, anche finanziario, agli enti locali, nonché le norme transitorie e di adeguamento, necessarie per la corretta gestione della delicata fase di prima applicazione della stessa. Attraverso tali norme si intende garantire, anche con la previsione di tempi certi e di interventi sostitutivi, il passaggio dai vecchi ai nuovi strumenti di pianificazione, nel contempo salvaguardando il completamento delle procedure di approvazione dei piani in corso, nonché l’efficacia dei piani attuativi comunque denominati e degli atti di programmazione negoziata vigenti, oltre che dei titoli abilitativi all’edificazione in esecuzione degli stessi.
Nella parte seconda della legge, denominata “Gestione del territorio”, trovano posto diverse normative specifiche nella materia di cui trattasi, già presenti nell’ordinamento regionale. Tali normative vengono armonizzate con i principi e i disposti della nuova disciplina della pianificazione, dettata nella parte prima e con essa integrate in un unico corpus normativo.
Si trovano le definizioni degli interventi edilizi, con un’importante novità relativamente alla ristrutturazione edilizia, comprensiva degli interventi di demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria, anche su diverso sedime. Seguono poi alcune disposizioni in materia di regolamento edilizio e di albo dei commissari ad acta che ricalcano in larga misura quelle attualmente contenute nella L.R. n. 23/1997, nonché la disciplina della Commissione edilizia e dello Sportello unico per l’edilizia, l’una e l’altro di attivazione facoltativa da parte dei Comuni. Relativamente alla procedura di approvazione del regolamento edilizio, è confermata la competenza approvativa in capo al Consiglio comunale, mentre va segnalato, quale elemento di novità rispetto alla legislazione regionale vigente, il dimezzamento del termine previsto per l’espressione del parere da parte dell’autorità sanitaria (trenta giorni, anziché gli attuali sessanta). Recependo la novità introdotta nell’ordinamento dal T.U. dell’edilizia, contiene la disciplina relativa al permesso di costruire, il nuovo titolo abilitativo esplicito che prende il posto della vecchia concessione edilizia. Una sottolineatura particolare meritano le disposizioni relative al permesso di costruire in deroga: anche qui in armonia con le scelte assunte dal Testo unico dell’edilizia, viene meno la necessità del preventivo nullao-sta regionale ed è puntualmente definito, in riferimento ai nuovi atti della pianificazione comunale, l’ambito di operatività della deroga.
Relativamente al capo quinto in materia di sanzioni, va segnalata la nuova disciplina dei poteri regionali di annullamento dei permessi di costruire illegittimi, ovvero di inibizione dell’esecuzione dei lavori in caso di presentazione di denuncia di inizio attività. Il presupposto per l’esercizio dei predetti poteri, nel termine perentorio di un anno, risiede nella violazione di previsioni prevalenti dei piani territoriali regionale, provinciali e dei parchi regionali e definite di interesse regionale, ovvero di previsioni degli atti del piano di governo del territorio comunale riguardanti le aree destinate all’agricoltura, soggette a vincolo paesaggistico, di pregio ambientale, non soggette a trasformazione urbanistica.
Oltre a dare una nuova struttura all’urbanistica, la nuova legge detta le norme in materia di prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, in sostituzione della disciplina oggi contenuta nelle leggi regionali n. 33/1988 e n. 41/1997, riprende la disciplina dell’edificazione nelle aree destinate all’agricoltura dettata dalla legge regionale n. 93/1980, senza sostanziali novità, contiene, in distinti capi, la disciplina di attività edilizie specifiche (recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti, senza sostanziali novità rispetto all’attuale L.R. n. 15/1996, la realizzazione dei parcheggi, senza sostanziali novità rispetto all’attuale L.R. n. 22/1999, la realizzazione degli edifici di culto e delle attrezzature destinate a servizi religiosi, confermando sostanzialmente la disciplina oggi contenuta nella L.R. n. 20/1992. Vengono trattati temi come la tutela dei beni paesaggistici e ambientali, riprendendo, in due distinti capi, le discipline oggi contenute nelle leggi regionali n. 57/1985 e n. 18/1997, i programmi integrati di intervento di cui alla legge regionale n. 9/1999, assicurando un migliore raccordo con i nuovi atti della pianificazione comunale, in particolare il piano dei servizi.
Inoltre si trovano specifiche disposizioni relative ad altri procedimenti speciali: le iniziative promosse attraverso lo Sportello unico per le attività produttive, quando risultino in contrasto con il Piano di governo del territorio, nonché gli interventi espressamente finalizzati alla tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, oggi disciplinati dalla legge regionale n. 26/1999, per la realizzazione dei quali si conferma il dimezzamento dei tempi di approvazione delle relative varianti e di rilascio dei provvedimenti di assenso, con la possibilità, a fronte dell’inerzia comunale, di richiedere alla Regione (o alla Provincia, una volta divenuto efficace il Piano territoriale provinciale) l’intervento sostitutivo.
Si tratta quindi di una legge che vuole creare un quadro preciso e ben definito in cui l’urbanistica può trovare completa attuazione,
abbandonando così quel senso di incompiutezza e di frammentazione che oggi in molti casi la caratterizzano.
Roberto Muraca
GdS 20 VI 04
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