Una legge quadro in materia di emigrazione dovrebbe avere una pluralità di obiettivi
A seguito del Convegno di Treviso del 18 giugno 2005 ,''Statuti
regionali e italiani nel Mondo'' organizzato dall?UNAIE Unione
Nazionale Associazione Immigrati ed Emigrati) alla presenza del
Ministro degli Affari Regionali Enrico La Loggia ,aperto a tutto
i sodalizi di volontariato degli Italiani nel Mondo, si è aperta
una riflessione al fine di giungere ad un documento UNAIE sul
federalismo in tema di emigrazione da presentare alla Conferenza
Stato-Regioni- Province Autonome - CGIE dal 29 novembre al 1
dicembre . Un documento aperto al contributo delle istituzioni
nazionali,regionali e all'Associazionismo degli Italiani nel
Mondo.
Una prima bozza del documento UNAIE elaborata da Daniele
Marconcini Presidente dell?Associazione dei Mantovani nel Mondo, consigliere nazionale UNAIE e dall?avv. Rosaria Salamone del
Comitato Tecnico giuridico dell?UNAIE è stata presentata al
Ministero degli Italiani del Mondo avendone un primo importante
contributo.
Contributo richiesto in questi giorni alle Regioni italiane ,al
fine di stimolare una posizione, la più possibile unitaria, per
la definizione di un atto di indirizzo federalista in tema di
italiani nel mondo. Questo per arrivare in un prossimo futuro
alla stesura di una Legge Quadro di riordino della tematica che
stabilisca nuove regole e competenze alle Regioni con ambiti più
chiari di intervento e soprattutto ,coerenti e sussidiari
rispetto all?azione nazionale.
PER L?INTERVENTO COORDINATO DELLO STATO E DELLE REGIONI A FAVORE
DELLE COMUNITÀ ITALIANE ALL'ESTERO
di Daniele Marconcini e Rosaria Salamone (Comitato
Tecnico-Giuridico dell?UNAIE- Unione nazionale delle
Associazioni Immigrati ed Emigrati)
Premessa:
Possibile Legge quadro o Atto di indirizzo e coordinamento in
materia di emigrazione.
Una legge quadro, per definizione ormai consolidata da
giurisprudenza costituzionale e da dottrina, quindi di pacifica
accoglienza, deve fornire alle Regioni dei principi e criteri
direttivi in ordine alla materie che, per dettato della
Costituzione, entrano nella cosiddetta legislazione concorrente.
Gli indirizzi sopraddetti sono stati recepiti espressamente dall?art.
1,
3 comma, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che vale la pena di
ricordare non innova, perché è di recepimento dei principi
suddetti, ma che comunque, ed è questo l?effetto ricercato dal
legislatore, vincola l?azione del Governo nella sua attività
normativa.
In materia di volontariato si ha già una legislazione quadro,
vedi ad esempio la legge 11 agosto 1991, n. 266 e la legge 7
dicembre 2000, n 383.
Nelle suddette leggi il legislatore nazionale indica le finalità
e i modi di espressione delle forme associative volontarie,
individuali o associate, disciplina le modalità per garantire la
pubblica fede indicando alle Regioni gli obiettivi e le forme di
pubblicità delle relative azioni amministrative, dispone e
disciplina le azioni giurisdizionali di tutela e le pene. (vedi
anche le ultime sentenze della Corte Costituzionale in materia
di condono edilizio)
Detto ciò, pare utile precisare che una legge quadro, per sua
natura complessa, passa attraverso un iter procedurale che
richiede l?intervento sul relativo disegno di legge della
Conferenza Stato-Regioni (parere rivolto al Consiglio dei
Ministri) e della Commissione Bicamerale per gli Affari
regionali, prima di passare alle Aule legislative per le
deliberazioni.
Per ultimo, gli Statuti regionali sono leggi rinforzate sulle
quali nessuna legislazione nazionale può intervenire. Ciò
specificamente riguarda l?organizzazione amministrativa delle
Regioni che, nell?attuale assetto normativo, è una competenza
esclusiva dell?Ente, in particolare dell?Esecutivo regionale
nell?ambito di previsione legislativa regionale.
Lo Stato può delegare o trasferire funzioni amministrative alle
Regioni, anche per principio di sussidiarietà verticale, ma deve
indicare le risorse nazionali alle quali attingere per le
destinazioni di spesa previste (principio della congruità).
Allo Stato spetta, qualunque sia la competenza legislativa, di
garantire sul territorio nazionale il principio della
perequazione stabilito dalle norme costituzionali per i diritti
fondamentali (art. 3 Cost., nell?espressione della pari
opportunità al concorso ai beni della vita, secondo definizione
data dalla Corte Costituzionale), attività sostitutiva in caso
di conclamata inadempienza.
UNA NORMATIVA QUADRO IN MATERIA DI EMIGRAZIONE
A) LEGGE QUADRO
Una legge quadro in materia di emigrazione dovrebbe avere una
pluralità di obiettivi:
1) Definire la posizione di emigrante (qualità), in maniera
certa e
univoca. Allo stato attuale, non si rinviene nella legislazione
vigente un?autonoma definizione dell?emigrante, a prescindere
dalle finalità puntuali perseguite da singole previsioni di
legge.
2) Assegnare uno stato giuridico speciale (status: diritti e
doveri)
all?emigrante ed a ciò collegare un principio di organizzazione
della Pubblica Amministrazione, con ripartizioni di competenze
da affidare rispettivamente alle Regioni ed al Governo
nazionale, sia a livello Esecutivo sia amministrativo.
3) Indicare le risorse alle quali attingere.
La legge quadro potrebbe riguardare, pertanto:
Ø La definizione dello status di emigrante, quale ad es.:
cittadino italiano residente stabilmente e continuativamente all?estero,
non per motivi di turismo o di lavoro distaccato, in maniera
temporanea, da azienda con sede in Italia. Tale posizione si
estende al proprio nucleo familiare.
Eventualmente, determinare anche un minimo lasso di tempo di
permanenza stabile all?estero dell?emigrato, quale requisito
necessario.
Ø L?estensione dei benefici previsti dalla Legge in materia di
ONLUS (L.
n. 383 del 2000) alle Associazioni di Italiani residenti all?Estero
con sede in Italia che svolgono attività di promozione sociale
all?estero nei confronti di Italiani residenti all?estero,
oriundi e figli di oriundi locali.
Ø La definizione delle organizzazioni associative di
volontariato all?estero, come forme associative di promozione
(ONLUS) a carattere speciale, in quanto realizzabili anche all?estero
ed aventi come fini di sostituire lo Stato e gli enti
territoriali nella realizzazione di scopi istituzionali di
utilità sociale coincidenti con le finalità dell?associazione,
con relative responsabilità.
Ø La definizione di modalità univoche di riconoscimento
giuridico delle organizzazioni di promozione sociale in
precedenza indicate, dando la possibilità di apposita attività
di certificazione, in via suppletiva, anche ai Consolati, per
quanto riguarda le associazioni da iscriversi negli Albi
regionali.
Ø Le Regioni devono istituire un apposito Albo Nazionale e
Regionale per le Associazioni italiane all'estero.
Ø La regolamentazione dei presupposti e delle condizione di
accesso, ai contributi
pubblici statali e regionali, delle suddette
organizzazioni, stabilendo dei criteri
per garantire livelli minimi essenziali di prestazioni.
Ø Esercizio del diritto di azione: ossia definire le modalità di
ricorso, nelle sedi amministrative e giurisdizionali, a difesa
delle proprie aspettative, prevedendo l?obbligo del ricorso
preventivo al Console Generale, per apposito lodo arbitrale, per
la soluzione di controversie fra associazioni in terra
straniera.
Ø Aspetti sanzionatori: civili, penali e amministrativi per
attività associative
illegittime o abusive.
Ø Riconoscere alle associazioni un diritto di partecipazione
alle azioni
amministrative, stabilendo un criterio uniforme sul
territorio nazionale di scelta
delle associazioni in base alla loro rappresentatività.
Ø Semplificare le procedure burocratiche per l?iscrizione negli
Albi regionali e
Consolari delle Associazioni degli Italiani all?Estero.
Ø Individuare requisiti necessari e parametri uniformi, ai fini
di garantire l?effettiva rappresentatività delle Associazioni
Regionali degli Italiani all?estero, vale a dire: stabilire il
numero minimo di associati per sodalizio in ordine al
riconoscimento dei diritti e delle prerogative delle
Associazioni Regionali.
Ø Per le finalità di raccordo con i compiti perequativi propri
dello Stato, prevedere a
livello regionale un raccordo informativo costante con le
Regioni (nella persona di
un rappresentante del Ministero per gli Italiani nel Mondo,
Dipartimento Italiani
nel Mondo) sulle iniziative adottate a favore degli
emigranti, vale a dire un
Consigliere per l?Emigrazione interno negli Uffici della
Giunta regionale o
parallelo all?Assessorato competente in materia di
Emigrazione, sull?esempio
della figura attuale del Consigliere Diplomatico.
Ø Iniziativa volta a: uniformare la struttura organizzativa
delle Consulte Regionali
per l?Emigrazione. Aumentare il peso, in Consulta, delle
istanze rappresentative
delle Associazioni degli Italiani all?estero. Dotare le
Consulte di poteri d?iniziativa,
oltre che di consultazione, in materia di emigrazione.
Prevedere la cadenza
minima trimestrale per la riunione delle medesime. Creare
delle strutture
organizzative, ad esempio, commissioni, per Paese estero,
composte dai Presidenti
delle Associazioni di corregionali italiani all?estero, che
si riuniscano,
opportunamente, in precedenza rispetto alla riunione della
Consulta, al fine di
delineare gli indirizzi, i programmi e le iniziative da
intraprendere in sede
Consultiva. Inserire all?interno delle Consulte Regionali per
l?Emigrazione, con
funzioni di raccordo e consultazione, un rappresentante del
Ministro per gli Italiani
nel Mondo e le figure dei Consultori al l?estero come punti di
riferimento regionale
,selezionati attraverso apposito bando e facenti funzioni di
rappresentanza a titolo
gratuito.
Ø Creare un Registro Regionale Centralizzato con il censimento,
in costante
aggiornamento, (in sostituzione di quanto dovrebbero fare le
Regioni e non fanno)
per ciascuna Regione italiana, degli emigrati regionali
italiani residenti all?estero,
da gestire ed attualizzare a cura del Dipartimento per gli
Italiani nel Mondo della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, unitamente a
rappresentanti di tutte le
Regioni.
Ø Prevedere un fondo (Provvidenze di rientro) per la
soddisfazione, a fini sociali,
delle richieste di interventi e provvidenze nei confronti
degli Emigrati che vogliano
tornare a stabilirsi definitivamente in Italia. Tale fondodovrà essere alimentato da
quote statali (40%) e regionali e poi ripartito, Regione perRegione, naturalmente
vincolato, in base al numero di Emigrati risultanti nelRegistro Regionale
Centralizzato. Definizione di apposito capitolo di bilanciorelativo agli indigenti
italiani residenti all'estero con la possibilità di unaerogazione diretta dei
fondi per la tutela della salute agli utenti,secondo criterigenerali. L?attività di
Cooperazione decentrata potrà svolgersi anche a favore delleComunità italiane nel
Mondo nelle forme e nelle modalità decise dalle Regioni.
Ø Indicare le risorse finanziarie.
B) ATTO DI INDIRIZZO E COORDINAMENTO
È lo strumento che meglio si presta, allo stato attuale, per
superare ogni problema di competenza o di definizione di
dettaglio,
perché fondato sull?accordo Stato ed autonomie locali. Il
deliberato
in sede di Conferenza Stato Regioni unificata, non è più
impugnabile
davanti il Giudice costituzionale e vincola le autonomie al
rispetto
di quanto stabilito.
L?atto di indirizzo e coordinamento ha ricevuto dalla nuova
Carta
costituzionale una dignità regolatrice delle competenze fra
Stato e
Regioni di grandissimo rilievo e come disciplinatore, in forma
anticipata, di competenze fra Stato e Regioni. Tale strumento è
fondato sull?intesa e sulla trasparenza che sono presupposti
della
leale cooperazione fra le autonomie e lo Stato, in un regime
tendenzialmente federalista (si dovrebbe parlare più
correttamente di
accentuato autonomismo) qual è quello vigente.
L?atto di indirizzo e coordinamento potrebbe prevedere gli
elementi esplicitati al punto A) di cui sopra e rivolti alla
responsabilità politica degli Esecutivi nazionali e locali delle
parti in accordo.
Non ultimo, un atto indirizzo e coordinamento potrà sorgere su
iniziativa delle Regioni,del Ministro per gli Italiani nel
Mondo,
sentito il Ministro per gli Affari regionali, con i tempi
regolati
dal Governo, quindi in tempi anche ristretti, se voluto.
Daniele Marconcini
GdS 20 XI 2005 - www.gazzettadisondrio.it